Inspekcja Transportu Drogowego jest służbą o wyjątkowo szerokim zakresie uprawnień, w tym upoważnioną do nakładania kar pieniężnych na kierowców, przedsiębiorców prowadzących firmy transportowe oraz osób zarządzających w przedsiębiorstwach transportem drogowym. W jaki sposób odwołać się od negatywnej decyzji tej służby i jak wygląda cały tryb postępowania z tym związany? Ten artykuł odpowie na tak postawione pytania.
Uprawnienia Inspekcji Transportu Drogowego
Inspekcja Transportu Drogowego jest specjalną służbą powołaną do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi, co szczegółowo reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2140 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 48 i nast. w/w aktu prawnego, zadania itd polegają na kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne, wykonywanego pojazdami samochodowymi, z wyjątkiem pojazdów przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób, łącznie z kierowcą, w niezarobkowym krajowym i międzynarodowym przewozie drogowym osób oraz pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nie przekraczającej 3,5 tony.
Do zadań tych należy również kontrola dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego, kontrola dokumentów przewozowych, kontrola ruchu drogowego w ramach uprawnień nadanych ustawą Prawo o ruchu drogowym, kontrola czasu pracy kierowców, a także kontrola przestrzegania zasad i warunków transportu zwierząt i odpadów.
Ustawa o o transporcie drogowym nadaje inspektorom tej służby bardzo szeroki zakres kompetencji, w tym między innymi prawo wstępu do pojazdu, kontroli dokumentów, kontroli karty kierowcy i karty przedsiębiorstwa, kontroli zainstalowanych lub znajdujących się w pojeździe urządzeń pomiarowo-kontrolnych lub tachografu cyfrowego, kontrolowania masy, nacisków osi i wymiarów pojazdu przy użyciu przyrządu pomiarowego, żądania od podmiotu wykonującego przewóz drogowy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień, okazania dokumentów i innych nośników informacji oraz udostępnienia wszelkich danych mających związek z przedmiotem kontroli, wstępu na teren podmiotu wykonującego przewóz drogowy, w tym do pomieszczeń lub lokali, gdzie prowadzi on działalność lub przechowuje dokumenty i inne nośniki informacji w dniach i godzinach, w których jest lub powinna być wykonywana ta działalność.
Ponadto podczas kontroli inspektor może legitymować kierowców i inne osoby w celu ustalenia tożsamości, jeżeli jest to niezbędne dla potrzeb kontroli, badać dokumenty i inne nośniki informacji objęte jej zakresem, dokonywać oględzin i zabezpieczać zebrane dowody, przesłuchiwać świadków i zasięgać opinii biegłych, przesłuchiwać kontrolowanego w charakterze strony, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla ustaleń kontroli.
Protokół kontroli
Zgodnie z art. 74 ustawy o transporcie drogowym – jeżeli w trakcie prowadzonej kontroli drogowej, Inspektor itd przeprowadzający czynności kontrolne, stwierdzi, istnienie uchybień, wprowadza dane o przeprowadzonej kontroli do centralnej ewidencji naruszeń, zaś w przypadku, gdy mają one charakter uzasadniający nałożenie kary pieniężnej lub stwierdzenia wykroczeń uzasadniających nałożenie grzywny, inspektor sporządza protokół kontroli. W przypadku stwierdzenia naruszenia, kontrolujący mogą również przesłuchać kierującego pojazdem, z czego również sporządza się odrębny dokument – protokół przesłuchania. Obydwa protokoły powinny być podpisane zarówno przez inspektora, jak i kontrolowanego. W razie odmowy złożenia podpisu przez kontrolowanego, kontrolujący powinien odnotować ten fakt w protokole i podać przyczynę takiego stanu rzeczy. Oryginał protokołu kontroli zatrzymuje kontrolujący, a kopię doręcza się kontrolowanemu kierowcy, przedsiębiorcy lub podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy.
Podkreślenia wymaga fakt, iż protokół kontroli jest dokumentem, który powinien ściśle odzwierciedlać przebieg czynności kontrolnych oraz poczynione w ich trakcie ustalenia. Kategorycznie w tej sprawie wypowiedział się naczelny sąd administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2018 roku (II GSK 1944/17, II GSK 2392/16), który stwierdził, że „protokół z kontroli ma wysoki walor dowodowy, w szczególności w związku z tym, iż jego treść (art. 75 utd) wykorzystywana jest do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania, zaś same ustalenia z protokołu z kontroli drogowej wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, pod względem stanu faktycznego i prawnego. (vide wyrok NSA z 28 kwietnia 2008 r., II GSK 50/08; wyrok NSA z 9 marca 2011 r., II GSK 256/10; wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II GSK 378/09; wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r., II GSK 687/11- niepublikowane). (…) Skład NSA orzekający w tej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż dowód z dokumentu urzędowego – jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli – ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, to jest inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (vide wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1062/09, wyrok z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 440/14 niepublikowane)”.
Zastrzeżenia do protokołu kontroli
W myśl art. 74 ust. 4 ustawy – do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia. Czynność ta ma bardzo duże znaczenie prawne, co wprost wynika z cytowanego powyżej wyroku NSA, jak i z faktu, że sam protokół stanowi podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Tym samym, brak wniesienia zastrzeżeń, skutkować może bardzo negatywnymi konsekwencjami dla kontrolowanego, albowiem de facto oznaczać to będzie brak kwestionowania ustaleń przeprowadzonej kontroli. Same zastrzeżenia mogą zostać złożone w dowolnej formie, w postaci oświadczenia ze wskazaniem faktów i okoliczności, które się kwestionuje.
Wszczęcie postępowania administracyjnego
W myśl art. 75 ustawy o transporcie drogowym – wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania administracyjnego. Podstawę formalno – prawną prowadzenia czynności w tym zakresie przez Inspekcję Transportu Drogowego, jest art. 50 pkt 2 w/w aktu prawnego, zgodnie z którym, do jej zadań należy prowadzenie postępowania administracyjnego, w tym wydawanie decyzji administracyjnych. W razie więc stwierdzenia naruszeń w protokole kontroli, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, będący organem I instancji, wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne, w trybie art. 61 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego. O wszczęciu postępowania organ zobowiązany jest niezwłocznie powiadomić wszystkie osoby, będące stronami w sprawie, jednocześnie powiadamiając o ciążących na nich obowiązkach i przysługujących uprawnieniach. Oczywiście, każda ze stron ma prawo do złożenia w trybie art. 63 kpa odpowiednich wyjaśnień w sprawie, w formie pisemnej, telegraficznej, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, Strona może także wystąpić z wnioskami dowodowymi, przy czym, w myśl art. 75 kpa – jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wszystkich tych czynności strona może dokonać na każdym etapie postępowania administracyjnego, aż do jego zakończenia, poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie jednak z art. 50 kpa – organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych, wyznaczając w tym celu odpowiedni termin – zazwyczaj jest to 7 dni.
Decyzja administracyjna Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego
Po zakończeniu czynności wyjaśniających i dowodowych, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, w trybie art. 104 i nast. kpa, wydaje decyzję administracyjną, kończącą prowadzone postępowanie administracyjne w I instancji. W razie, gdy organ uznał wyjaśnienia złożone przez stronę za w pełni uzasadnione, postępowanie podlega umorzeniu, jeśli natomiast zgromadzone dowody, wskazują na zawinione przez stronę naruszenie obowiązującego porządku prawnego, wydawana jest decyzja o nałożeniu kary pieniężnej, zawierająca wszystkie elementy określone w art. 107 kpa, w tym pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach takiego kroku. Następnie decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Prawo strony do odwołania i postępowanie odwoławcze
Odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, wnosi się w trybie wskazanym w art. 127 kpa, zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, zaś właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia.
Przedsiębiorca więc, który został obciążony karą pieniężną, uprawniony jest do wniesienia środka zaskarżenia, w postaci odwołania, do organu II instancji, którym jest Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) z siedzibą w Warszawie, przy czym dokonuje się tego za pośrednictwem organu I instancji, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym jest to termin zawity, a więc taki, którego naruszenie powoduje, iż dokonana czynność jest nieważna i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Dodać jednak trzeba, iż jest to nieważność wzruszalna, albowiem termin ten, na uzasadniony wniosek strony, może zostać przywrócony.
Odwołanie nie musi posiadać szczególnej formy, powinno jednak zawierać takie konieczne elementy, jak wskazanie zaskarżonej decyzji i organu, który ją wydał, sformułowane zarzuty oraz ich uzasadnienie, poprzez przytoczenie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych, przemawiających za stanowiskiem odwołującego się, jak również wniosek o jej zmianę lub uchylenie w całości bądź części. Każde odwołanie powinno zostać zaopatrzone przez wnoszącego we własnoręczny podpis.
Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, po otrzymaniu odwołania, obowiązany jest przesłać je wraz z aktami sprawy do Głównego Inspektora Transportu Drogowego w terminie siedmiu dni.
Postępowanie odwoławcze, rządzi się takimi samymi prawami, jak postępowanie przez organem I instancji, a więc strona może ponownie, w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, składać wyjaśnienia oraz powoływać wybrane dowody.
Postępowanie odwoławcze kończy się, zgodnie z art. 138 kpa, wydaniem przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, decyzji, której przedmiotem może być, w zależności od oceny stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, albo też jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, jak również umorzenie postępowania. Organ odwoławczy, uprawniony jest też do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, jeśli decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ II instancji powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy
W myśl art. 139 kpa, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
Podkreślenia wymaga fakt, iż postępowanie zarówno przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym, nie jest obciążone jakimikolwiek opłatami publiczno – prawnymi.
Postępowanie przed sądem administracyjnym
Postępowanie to regulują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwana w dalszej części artykułu „ustawą”.
Decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu kary pieniężnej lub obniżającą karę pieniężną ma status decyzji ostatecznej, co oznacza, że nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie (art. 16 § 1 kpa). Jednakże decyzja GITD podlega kontroli sądowej. Strona może bowiem wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA), za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżaną decyzję, a więc Głównego Inspektora Transportu Drogowego (art. 54 § 1 ustawy). Organ ten obowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 ustawy). Wniesienie skargi, ma dla strony postępowania ten dodatkowy walor prawny, iż powoduje wstrzymanie z urzędu wykonanie decyzji. Wynika to bezpośrednio z art. 93 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego – organ kontroli, który wydał decyzję ostateczną, z urzędu wstrzymuje jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie decyzji GITD (art. 53 § 1 ustawy). Termin ten, ma charakter zawity, co oznacza, że w razie jego niedochowania, uprawnienie do wniesienia skargi wygasa.
Jeżeli WSA uchylił decyzję GITD, stwierdził jej nieważność lub stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa, do wniesienia skargi kasacyjnej uprawniony jest Główny Inspektor Transportu Drogowego.
Skarga powinna zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, oznaczenie organu, którego działania skarga dotyczy, określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego, wskazanie stawianych decyzji zarzutów oraz ich uzasadnienie, a także wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz podpis skarżącego (art. 57 § 1 ustawy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi wydaje wyrok, w którym oddala wniesioną skargę albo też uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Sąd uprawniony jest też do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jak również może rozpoznać sprawę w sposób merytoryczny i umorzyć postępowanie administracyjne (art. 145 ustawy).
Po wydaniu wyroku przez WSA, strona której skargę oddalono może wystąpić z wnioskiem o sporządzenie jego uzasadnienia i doręczenie odpisu wyroku wraz z pisemnym uzasadnieniem, w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku. Sąd sporządza uzasadnienie w terminie czternastu dni od dnia zgłoszenia wniosku (art. 141 § 2 ustawy). W sprawie zawiłej, w razie niemożności sporządzenia uzasadnienia w terminie, prezes WSA może przedłużyć ten termin na czas oznaczony, nie dłuższy jednak niż trzydzieści dni.
Pamiętać trzeba, że niezłożenie we wskazanym terminie wniosku o uzasadnienie wyroku powoduje, iż nie ma prawnej możliwości zaskarżenia wyroku WSA.
Skarga kasacyjna
Zgodnie z art. 173 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku, przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Aby skarga kasacyjna odniosła skutek prawny, konieczne jest wskazanie w niej podstaw kasacyjnych opartych na naruszeniu przez sąd administracyjny prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo też przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, jak również zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Skargę kasacyjną wnosi się za pośrednictwem sądu, który wydał zaskarżony wyrok, a więc WSA, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem(art. 177 § 1 ustawy). Również ten termin ma charakter terminu zawitego.
Pamiętać trzeba, iż w zakresie postępowania kasacyjnego obowiązuje tzw. przymus adwokacki, co oznacza, iż skarga kasacyjna musi zostać sporządzona i wniesiona przez adwokata lub radcę prawnego.(art. 175 § 1 ustawy).
Po wniesieniu przez stronę lub GITD skargi kasacyjnej, WSA przesyła ją wraz z aktami postępowania do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA).
Dodać należy, iż skarga kasacyjna podlega tzw. wstępnej kontroli, sprawowanej zarówno przez WSA, jak i NSA. I tak, jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia przewidzianych prawem wymagań, a więc dotknięta jest wadą formalną, inną jednak niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przewodniczący WSA wzywa stronę do usunięcia jej braków w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. W razie, gdy strona nie zastosuje się do wezwania bądź też wniosła skargę po terminie, WSA odrzuca skargę na posiedzeniu niejawnym. Jeżeli zaś przed przedstawieniem skargi kasacyjnej NSA, w sprawie zajdzie nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej będą oczywiście usprawiedliwione, WSA uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie, rozstrzygając jednocześnie na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę, przy czym od wydanego w tym przedmiocie orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna (art. 179a ustawy). Także NSA na posiedzeniu niejawnym uprawniony jest do odrzucenia skargi kasacyjnej, jeżeli powinno się to stać przed WSA. Może też ją zwrócić temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków (art. 180 ustawy).
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wydaje wyrok, którym oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 ustawy). Zaskarżony wyrok może zostać przez NSA uchylony w całości albo w części, a sprawa bądź rozpoznana co do istoty bądź przekazana do ponownego rozpoznania przez WSA. Sprawa może także zostać przez NSA umorzona, jeśli istniały do tego podstawy już w postępowaniu przez WSA.
Skutki postępowania kasacyjnego
Wydanie przez NSA wyroku oddalającego skargę strony, kończy całe postępowanie w sprawie, zaś decyzja o GITD o nałożeniu kary pieniężnej staje się natychmiast wykonalna, przy czym egzekwuje się ją bez naliczania odsetek ustawowych.
W przypadku, gdy orzeczenie WSA miało postać korzystną dla strony postępowania administracyjnego i zostało zaskarżone skargą kasacyjną przez GITD, wówczas sprawa wraca do itd, która jest zobowiązana wydać decyzję administracyjną, uwzględniając w pełni wytyczne sądu. W przypadku przekazania sprawy przez NSA do ponownego rozpoznania przez WSA, ten ostatni, również biorąc pod uwagę przekazane mu wytyczne, może bądź uchylić decyzję GITD bądź oddalić skargę na decyzję GITD. Wówczas strony mają prawo do ponownego wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.