Kancelaria Radcy Prawnego Dariusz Borys Kostyra
Zamów poradę online Zapytaj prawnika

Odszkodowanie od państwa za zamknięcie firmy w dobie COVID – 19

21.04.2021

Czas pandemii wywołany wirusem COVID – 19 jest bardzo trudny dla całej gospodarki państwa, a dla przedsiębiorców w szczególności. Wielu nich znalazło się w skrajnie złej kondycji ekonomicznej, a pomoc rządu jest albo zdecydowanie zbyt mała, albo nie ma jej wcale. Taka sytuacja skutkuje upadłością i likwidacją znacznej liczby przedsiębiorstw, które nie są w stanie poradzić sobie z nawałem problemów wywołanych nieprzemyślanymi i chaotycznymi działaniami władzy, który zamyka całe działy gospodarki nie bacząc na skutki społeczno – ekonomiczne takiego postępowania. Czy w związku z tym, przedsiębiorcom należy się słuszne odszkodowanie z tytułu wprowadzenia de facto zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, a jeśli tak, to jak je uzyskać? Wyjaśniamy to w niniejszym artykule.

Obecny stan prawny i faktyczny

W stanie pandemicznym, jaki obecnie panuje na terenie całego kraju, w pełni zasadne byłoby wprowadzenie przez rząd stanu klęski żywiołowej lub stanu wyjątkowego. Wówczas przedsiębiorcy, którzy zmuszeni zostaliby do zaprzestania prowadzenia swoich przedsiębiorstw wskutek zakazu wykonywania swojej działalności gospodarczej wprowadzonej przez Radę Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej. mogliby dochodzić od państwa odszkodowań, przewidzianych w ustawie z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela (Dz. U. Nr 233, poz. 1955).

Jednakże władze naszego kraju dotychczas nie wprowadziły i najwyraźniej nie mają zamiaru wprowadzenia żadnego ze stanów nadzwyczajnych.

W takim stanie rzeczy, przedsiębiorcom pozostaje jedynie możliwość ubiegania się o odszkodowanie od Skarbu Państwa za szkody legalnie i nielegalne spowodowane działaniem bądź zaniechaniem Rady Ministrów lub innych organów władzy państwowej.

Podstawy prawne odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu państwa

Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej wobec obywatela wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś szczegółowe jej zasady określone zostały w  art. 417 – 417 (2) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 z późn. zm.).

Ogólne zasady odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej

Zgodnie z art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, zaś ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

Przepisy Kodeksu cywilnego wskazują, iż :

1) za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa (art. 417 § 1),

2) jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa (art. 417 § 2),

3) jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą (417 (1)  § 1),

4) jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą (417 (1) § 2),

5) jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej (417 (1) § 3),

6) jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody (417 (1)  § 4.),

7) jeżeli przez zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej została wyrządzona szkoda na osobie, poszkodowany może żądać całkowitego lub częściowego jej naprawienia oraz zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę, gdy okoliczności, a zwłaszcza niezdolność poszkodowanego do pracy lub jego ciężkie położenie materialne, wskazują, że wymagają tego względy słuszności (art. 417 (2)).

Ponieważ w kontekście odpowiedzialności Skarbu Państwa wobec przedsiębiorców z tytułu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z powodu pandemii COVID – 19 zastosowane mogą mieć jedynie zapisy art. 417 § 1, art.  417 (1)  § 1 (tzw. bezprawie legislacyjne) oraz 417 (1) § 4 (tzw. zaniechanie legislacyjne), do tych tylko przepisów ograniczone zostaną rozważania w niniejszym artykule.

Pojęcie władzy publicznej – aspekty prawne

Ustalone poglądy doktryny prawnej wskazują, że za podmioty władzy publicznej uważać należy wszelkie podmioty o państwowym lub samorządowym charakterze, które zostały wyposażone w atrybut władzy, polegający na uprawnieniu do stosowania wobec obywateli środków przymusu. Tym samym, pojęcie to obejmie nie tylko organy administracji publicznej sensu stricto, ale także i inne szeroko rozumiane podmioty wykonujące funkcje administrujące.

Z treści art. 417 k.c. wynika wprost, że podzielić je można na dwie grupy - te, których władza wypływa wprost z przepisów prawa oraz takie, które wykonują zadania władzy publicznej na mocy zawartych porozumień których przedmiotem są zobowiązania o charakterze administracyjnoprawnym.

Do podmiotów, które ex lege wyposażone są w kompetencje do sprawowania władztwa o charakterze publicznym należy przede wszystkim Skarb Państwa, a także jednostki samorządu terytorialnego oraz państwowe osoby prawne.

Podmioty uprawnione do uzyskania odszkodowania

Zgodnie z brzmieniem art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do wynagrodzenia szkodę jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, ma „każdy”.

Tym samym, uprawnienie do żądania odszkodowania za niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej przysługuje wszystkim osobom fizycznym, niezależnie od tego, czy posiadają one obywatelstwo polskie. Przedstawiciele doktryny prawne zgodnie wywodzą, iż uprawnienie to rozciąga się na każdy podmiot prawa cywilnego, a więc dotyczy nie tylko osób fizycznych ale także osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych bez osobowości prawnej ale posiadających w zdolność prawną, a więc możliwość bycia podmiotem praw i obowiązków.

Tym samym prawo do uzyskania odszkodowania za działania organów władzy publicznej przysługuje wszystkim bez wyjątku przedsiębiorcom, niezależnie od prawnej formy prowadzenia przez nich działalności gospodarczej.

Zasady odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej z art. 417 Kodeksu cywilnego

Podstawową przesłanką zastosowania art. 417 k.c. jest niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Tym samym przesłanką odpowiedzialności władzy publicznej jest samo jej „działanie”, bez konieczności udowodnienia przez dochodzącego odszkodowania, iż było ono „zawinione”, co znacząco rozszerza zakres jej odpowiedzialności oraz ułatwia dochodzenie roszczeń, stanowiąc tym samym wzmocnienie pozycji procesowej osób poszkodowanych.

Zgodnie z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 28 czerwca 2017 r. (I ACa 133/17, LEX nr 2402405): „także art. 417 § 1 k.c. przewiduje odpowiedzialność opartą na przesłance obiektywnie niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, a wina pozostaje poza przesłankami konstytuującymi obowiązek odszkodowawczy”.

Wobec powyższego, stwierdzić trzeba, iż na poszkodowanym spoczywa jedynie obowiązek wykazania przed sądem niezgodności z prawem działania władzy publicznej, w tym Skarbu Państwa oraz wynikającego z niej negatywnego dla niego skutku. Nie zachodzi natomiast konieczność wykazywania bezprawności działania bądź zaniechania, które doprowadziło do wyrządzenia szkody, ani też winy w tym zakresie bezpośredniego sprawcy, np. konkretnego funkcjonariusza państwowego.

Jeśli chodzi o znaczenie pojęcia „niezgodności z prawem”, to w sposób kategoryczny wypowiedział się w tym przedmiocie Sąd Najwyższy. Zgodnie z wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. (V CSK 519/12): „niezgodność z prawem w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji RP musi być rozumiana ściśle, zgodnie z konstytucyjnym ujęciem źródeł prawa (art. 87-94 Konstytucji RP), tj. jako sprzeczność wyłącznie z przepisami prawa, nie zaś z normami moralnymi, czy obyczajowymi określanymi terminem "zasad współżycia społecznego" lub "dobrych obyczajów".

W wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00 (OTK 2001, Nr 8, poz. 256) Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie bowiem przesądził, że niezgodność z prawem na gruncie art. 77 Konstytucji RP należy rozumieć jako naruszenie zakazów lub nakazów wynikających z normy prawnej, oraz że pojęcie to jest węższe niż tradycyjne ujęcie bezprawności w prawie cywilnym, które poza naruszeniem przepisów prawa obejmuje również naruszenie "zasad współżycia społecznego" lub "dobrych obyczajów".

,,(…) przeciwko szerokiemu ujmowaniu przesłanki niezgodności z prawem, tj. uznaniu za niezgodne z prawem zachowania naruszającego zasady współżycia społecznego przemawia publicznoprawny charakter stosunku prawnego, z którego wynika odpowiedzialność odszkodowawcza. Choć bowiem zobowiązanie do naprawienia szkody ma charakter prywatnoprawny, powstaje ono w wyniku niezgodnego z prawem działania państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w sferze imperium, a zatem stosunków publicznoprawnych. Prawo publiczne nie przewiduje obowiązku powinnego zachowania się władzy publicznej w oparciu o samodzielnie stosowane pozaprawne reguły postępowania, np. zasady współżycia społecznego”.

Dodać należy, iż dochodzenie odszkodowania bezpośrednio na podstawie art. 417 k.c. nie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia przez właściwy organ bezprawnego działania władzy publicznej, albowiem istnienie bądź nie tej okoliczność zostanie wyjaśnione w trakcie postępowania przed sądem orzekającym w sprawie.

Podkreślenia wymaga fakt, iż odpowiedzialność odszkodowawcza przewidziana w art. 471 k.c., uzależniona jest od jednoczesnego zaistnienia przesłanek określonych w art. 361 tego Kodeksu, a więc : zdarzenia, z którym przepisy prawa łączy odpowiedzialność deliktową, szkody, jak również w pełni adekwatnego związku przyczynowego między szkodą i tym zdarzeniem.

„Dla określenia odpowiedzialności odszkodowawczej władz publicznych, oprócz zdarzenia sprawczego, konieczne jest ustalenie pozostałych przesłanek odpowiedzialności deliktowej, a więc szkody i związku przyczynowego (wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2019 r., V ACa 461/18)."

Odpowiedzialność deliktowa Skarbu Państwa, oparta na art. 417 k.c. powstaje wówczas, gdy spełnione są łącznie jej trzy ustawowe przesłanki: bezprawność działania lub zaniechania sprawcy, szkoda oraz normalny związek przyczynowy między bezprawnym zachowaniem sprawcy a szkodą. Kolejność badania przez sąd powyższych przesłanek nie może być dowolna. Najpierw konieczne jest ustalenie działania (zaniechania), z którego, jak twierdzi poszkodowany, wynikła szkoda oraz dokonanie oceny jego bezprawności, następnie ustalenie czy wystąpiła szkoda i jakiego rodzaju i dopiero po stwierdzeniu, że obie te przesłanki zachodzą, możliwe jest zbadanie istnienia między nimi normalnego związku przyczynowego (por. wyrok Sądu Najwyższe z dnia 19 lipca 2012 r., II CSK 648/11, Lex nr 1215614)” (wyrok Sądu Apelacyjnego w warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt V ACa 324/18).

Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2018 r. (IV CSK 456/17.16) - „nie każde naruszenie prawa będzie stanowiło podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa na gruncie art. 417 § 1 k.c., a jedynie takie, które stanowiło warunek konieczny powstania uszczerbku poszkodowanego i którego normalnym następstwem w danych okolicznościach jest powstanie szkody”

Ponieważ zgodnie z art. 6 k.c. - ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne, konieczność wykazania, iż wszystkie powyższe przesłanki wystąpiły łącznie, spoczywać będzie w całości na poszkodowanym – powodzie, co potwierdzone jest wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r. (I ACa 1999/15), zgodnie z  którym „wszystkie przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa winien udowodnić powód zgodnie z art. 6 k.c. i art. 232 k.p.c.”.

Zasady odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej z art. 417 (1) § 1 oraz § 2 Kodeksu cywilnego

Przepis art.  417 (1)  § 1 Kodeksu cywilnego przewiduje odpowiedzialność władzy publicznej za tzw. bezprawie legislacyjne, polegające na wydaniu wyrządzającego szkodę aktu normatywnego, który jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Dotyczy to więc sytuacji, gdy szkoda została wyrządzona bezpośrednio przez konkretny akt normatywny.

Podkreślić trzeba, iż norma art.  417 (1) § 1 k.c. jest ściśle związana z zapisem art. 417 § 1 k.c., stanowiąc kwalifikowaną formę określonego w tym ostatnim deliktu. Dlatego też przepisy te należy rozpatrywać łącznie, albowiem sam art. 417 (1) nie stanowi samodzielnej podstawy roszczeń. Z tego powodu powinien on być stosowany tylko i wyłącznie razem z art. 417 § 1 k.c.

W poglądach doktrynalnych, za akt normatywny uznaje się każdy akt o charakterze ogólnym generalno-abstrakcyjnym, zawierający normy prawne powszechnie obowiązujące (L. Bosek, Bezprawie legislacyjne, Warszawa 2007). Chodzi więc o wszelkiego rodzaju źródła prawa powszechnie obowiązującego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, a więc zgodnie z art. 87 Konstytucji - ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego.

W kontekście odpowiedzialności Skarbu Państwa wobec przedsiębiorców z tytułu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z powodu pandemii COVID – 19 wskazać można jako przykłady klasycznego wręcz bezprawia legislacyjnego: ustawę z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. DZ. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które wydawane cyklicznie, wprowadzają szereg restrykcji w funkcjonowaniu całych gałęzi gospodarki, w tym de facto zakazy prowadzenia przez wielu przedsiębiorców działalności gospodarczej. Problem bezprawności tego rodzaju ograniczeń jest przedmiotem innego artykułu, w którym szczegółowo opisano aspekt formalno – prawny tej sytuacji. (link)

Ponieważ w/w rozporządzenie Rady Ministrów wydane jest bez żadnej uzasadnionej podstawy prawnej, może ono stanowić podstawę do dochodzenia przez przedsiębiorców odszkodowania na mocy 417 (1) § 1, w związku z art. 471 § 1 Kodeksu cywilnego.

Wskazać jednak należy, iż bardzo poważnym ograniczeniem w skutecznym dochodzeniu roszczeń z powyższego tytułu jest zapis art. 417 (1) § 1, stanowiący iż naprawienia szkody można żądać dopiero po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Stwierdzenie niezgodności z prawem aktu normatywnego należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego lub sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 188 Konstytucji RP do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego należy przeprowadzanie kontroli konstytucyjności ustaw, umów międzynarodowych oraz przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe. Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują zaś, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu (art. 184 Konstytucji RP).

Co więcej, samo uchylenie aktu normatywnego jako niezgodnego Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, nie stanowi samodzielnej podstawy odszkodowawczej. Zgodnie bowiem z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 2003 r. (III CZP 34/2003, Prok. i Pr. 2004, nr 2, poz. 30.) trzeba także wykazać, że na podstawie aktu normatywnego wydanego niezgodnie z prawem zostały podjęte konkretne działania władzy publicznej, skierowane wobec określonej osoby, która przez to poniosła szkodę. SN stwierdził także, że „nie bez znaczenia - w kontekście rozważanego zagadnienia prawnego - są także unormowania związane z możliwością dochodzenia odszkodowania w odniesieniu do bezprawia normatywnego. Nie ulega przecież wątpliwości, że przejawem niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej będzie wydanie aktu normatywnego sprzecznego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Wyłączność kompetencyjna Trybunału Konstytucyjnego do orzekania o tej niezgodności (art. 188 Konstytucji) oraz możliwość żądania wznowienia postępowania w odniesieniu do prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji (art. 190 ust. 4 Konstytucji), wskazuje, że sąd odszkodowawczy nie jest władny orzekać o bezprawiu normatywnym. Przeciwnie, sąd ten związany jest orzeczeniem Trybunału”.

Zasady odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej z art. 417 (1) § 4 Kodeksu cywilnego

Zastosowanie tego przepisu w kontekście dochodzenia przez przedsiębiorców odszkodowań od Skarbu Państwa sprowadza się do zarzutów, iż wbrew wszelkim przesłankom, które za tym przemawiają w dobie pandemii COVID - 19, organy władzy publicznej nie wprowadziły jednego ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w art. 228 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a więc stanu klęski żywiołowej bądź stanu wyjątkowego. Zdaniem większości konstytucjonalistów obecna sytuacja spełnia wszelkie przesłanki wprowadzenia stanu klęski żywiołowej.

Rozumowanie więc w tym przypadku sprowadza się do wskazania, że Konstytucja gwarantuje  m.in. wolność działalności gospodarczej, którą można ograniczyć tylko w drodze opisanej w Konstytucji, a więc wprowadzając stan nadzwyczajny. Wówczas przysługuje przedsiębiorcom odszkodowanie na mocy przepisów ustawy z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela (art. 2 ust. 1 ustawy). Tak więc, skoro rządzący uznali, że zachodzi konieczność ograniczenia praw obywatelskich,, w tym prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, to  obowiązani byli  zrobić to w sposób wskazany w Konstytucji, a więc ogłosić stan nadzwyczajny.

Należy jednak podnieść, że ustawa o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela, w art. 2 ust. 2 przewiduje  możliwości uzyskania odszkodowania wyłącznie za straty majątkowe powstałe w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, czyli np. w następstwie ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. Tym samym na jej podstawie nie można by dochodzić utraconych korzyści, a więc przyszłych, nieosiągniętych wskutek działań rządu zysków. Co więcej, wnioski o odszkodowanie w takim wypadku byłyby  rozpatrywane w trybie administracyjnym przez wojewodę, natomiast złożenie wniosku o odszkodowanie wyłączałoby drogę dochodzenia roszczenia na drodze cywilnej. Jednakże, zgodnie z art. 6 ustawy - poszkodowanemu, który nie uzyskał pozytywnej decyzji lub jest nieusatysfakcjonowany jej treścią przysługiwałoby powództwo do sądu powszechnego.

W ręku przedsiębiorców znajdują się również inne argumenty, dające możliwość dochodzenia odszkodowań na podstawie art. 471 (1) § 4, w zw. z art. 471 k.c., a mianowicie, że sytuacja w kraju nie wymagała ograniczania prowadzonej działalności gospodarczej wobec przynajmniej części przedsiębiorców, których specyfika funkcjonowania zapewniała pełną ochronę przez pandemią, powinien więc zostać wydany akt prawny znoszący restrykcje wobec nich. Ponadto - nie było konieczności utrzymywania restrykcji wobec przedsiębiorców przez cały czas, a rząd powinien był reagować elastycznie i stosownie do sytuacji modyfikować swoje rozporządzenia, uwalniając niektóre dziedziny gospodarki poprzez wydanie odpowiednich aktów prawnych w określonym czasie. Wszystko to naraziło przedsiębiorców na ogromne straty, których dochodzić można  w formie odszkodowania za wyrządzoną w ten sposób szkodę od Skarbu Państwa

Przewidziane w art. 471 (1) § 4 k.c. zaniechanie legislacyjne jest szczególnym przypadkiem bezprawia legislacyjnego (normatywnego), w którym mimo obowiązku wydania aktu normatywnego, organ władzy publicznej nie dokonuje tej czynności (J. Skoczylas, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez władzę publiczną, Warszawa 2005).

Zaniechanie normatywne może polegać na braku regulacji lub na regulacji niepełnej, fragmentarycznej, określanej także jako pominięcie prawodawcze. Brak regulacji może być skutkiem zamierzonej polityki legislacyjnej lub „czystym” zaniechaniem polegającym na tym, że właściwe organy publiczne (państwowe lub samorządowe), mimo istnienia obowiązku wyrażonego w przepisie prawa, nie wydają aktu normatywnego (Bagińska E., Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006).

Zgodnie z poglądami doktrynalnymi - w art. 471 (1) § 4 k.c. chodzi o przypadek „czystego  zaniechania” legislacyjnego, który nie podlega kontroli przez Trybunał Konstytucyjny, a zatem może być rozpatrywany przez sąd powszechny rozpoznający sprawę o odszkodowanie. Przepis ten stosowany w związku z art. 417 k.c. wskazuje, że za szkody związane z niewydaniem aktu normatywnego przez organy państwowy bezpośrednią odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa, a w przypadku niewydania tzw. aktów prawa miejscowego - na ogół właściwa jednostka samorządu terytorialnego.

W tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 24 września 2003 r. (I CK 143/03, OSNC 2004/11/179) stwierdził, że "art. 77 ust. 1 Konstytucji stanowi podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa za niezgodne z prawem działanie (zaniechanie) wszystkich organów władzy publicznej, a wśród nich również władzy ustawodawczej, za szkody wyrządzone tzw. bezprawiem legislacyjnym. W doktrynie uznano także trafnie, że - co do zasady - państwo może ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą za zaniechanie legislacyjne. Z zaniechaniem takim mamy do czynienia wówczas, gdy wbrew obowiązkowi prawnemu, ustawodawca nie stworzył wymaganych regulacji (zaniechanie właściwe), albo stworzył unormowanie niepełne, fragmentaryczne (zaniechanie względne). Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że na podstawie art. 188 Konstytucji ma kompetencję do stwierdzania "niekonstytucyjności" danego aktu normatywnego (tzw. czynnego bezprawia legislacyjnego), nie jest natomiast uprawniony do orzekania o zaniechaniach ustawodawcy. Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją i usunięciu go z obrotu prawnego może orzekać jedynie Trybunał Konstytucyjny (lub Naczelny Sąd Administracyjny, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego), natomiast bezprawie normatywne w postaci zaniechania ustawodawcy, będące źródłem szkody, może być ustalane przez sądy powszechne i Sąd Najwyższy w postępowaniu o odszkodowanie. Wynika to m.in. z art. 2 k.p.c., który ustanawia generalną zasadę kompetencji sądów powszechnych w sprawach cywilnych, ale przede wszystkim z art. 177 i 175 Konstytucji, a także z art. 188 Konstytucji (a contrario), który nie przyznaje takiej kompetencji Trybunałowi Konstytucyjnemu".

Podkreślić trzeba, że poszkodowanym w myśl art. 417 (1) § 4 k.c. nie może być każdy, kto doznał jakiegokolwiek uszczerbku wskutek niewydania aktu normatywnego. Bez racjonalnego ograniczenia podmiotowego w granicach związku przyczynowego, każdy bowiem mógłby dochodzić odszkodowania na podstawie art. 4171 § 4 k.c. (Z. Banaszczyk [w:] System praw a prywatnego, t. 6, Prawo zobowiązań - część ogólna, red. A. Olejniczak, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2009). Tym samym, pomiędzy niewydaniem aktu normatywnego a powstałą szkodą musi zachodzić odpowiedni związek przyczynowo-skutkowy.

Zgodnie z ustalonymi poglądami doktryny prawniczej - jeżeli osoba występująca z roszczeniem odszkodowawczym z art. 417 (1) § 4 KC wykaże, że niewydany akt normatywny nakierowany miał być na dodatnie zmiany jej sytuacji prawnej (np. zapewnienie pewnych dóbr lub ochrona przed zagrożeniem), a w związku z niewydaniem tego aktu została ona poszkodowana, to należy przyjąć normalność związku przyczynowego między zaniechaniem legislacyjnym a powstałą szkodą. Szkoda wynikła ze zrealizowania się zagrożenia, któremu miało zapobiec wydanie aktu normatywnego, albo z nieosiągnięcia pozytywnego celu, któremu miał służyć ten akt, podlega naprawieniu w ramach art. 417 (1)  § 4 KC. Związek przyczynowy między tymi następstwami a zaniechaniem organu zobowiązanego do wydania aktu normatywnego jest bowiem normalny w myśl art. 361 § 1 KC (Z. Banaszczyk [w:] System prawa prywatnego, t. 6, Prawo zobowiązań - część ogólna, red. A. Olejniczak, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2009).

Dla ustalenia odpowiedzialności z art. 4171  4 KC, obowiązek wydania aktu normatywnego musi wynikać z konkretnego przepisu nakazującego działanie legislacyjne. Przesłanka odpowiedzialności w postaci „niezgodności z prawem” jest w tym przepisie ograniczona do przypadku zaniechania legislacyjnego sprzecznego z „przepisem prawa”. Sąd orzekający w sprawie o odszkodowanie nie może zatem stwierdzić obowiązku wydania aktu normatywnego przez odwołanie się np. do „porządku ponadustawowego lub ponadkonstytucyjnego”, gdyż wówczas władza sądownicza ustalałaby obowiązek wydania oraz hipotetyczną treść nieistniejącej normy na podstawie własnych przekonań społecznych, politycznych czy gospodarczych (.M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu bezprawia normatywnego, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2005, nr 1, s. 25).

Zakres odpowiedzialności władzy publicznej

W ramach art. 417 i nast. k.c., naprawieniu podlegają zarówno szkody szkody majątkowe, jak i  niemajątkowe. Zakres odpowiedzialności władzy publicznej wskazuje, tak jak w przypadku każdego deliktu, art. 361 k.c., zgodnie z którym - zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. W powyższych granicach, w braku odmiennego przepisu ustawy lub postanowienia umowy, naprawienie szkody obejmuje straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono. Oznacza to, że przedsiębiorcy mogą dochodzić od Skarbu Państwa także zarobków, których nie uzyskali wskutek działań organów państwa.

Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2018 r. (IICSK 682/17) - "w orzecznictwie i piśmiennictwie, wobec braku ustawowej definicji szkody, zostało przyjęte, że szkodę majątkową stanowi różnica pomiędzy obecnym stanem majątku poszkodowanego a stanem, jaki zaistniałby, gdyby nie nastąpiło zdarzenie, które doprowadziło do wystąpienia tej różnicy. Ta metoda określania szkody zwana dyferencyjną, polega na hipotetycznym odtworzeniu najbardziej prawdopodobnego przebiegu zdarzeń bez uwzględnienia szkody i ustalenia jego wpływu na stan majątkowy poszkodowanego, a następnie porównania go ze stanem powstałym w następstwie tego zdarzenia. Stopień prawdopodobieństwa takiego przebiegu zdarzeń powinien być tak wysoki, że w świetle wiedzy i przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego wyklucza możliwość ustalenia, że bieg zdarzeń byłby inny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 1979 r., II CR 304/79, OSNCP 1980, Nr 9, poz. 164, z dnia 18 października 2000 r., V CKN 111/00, z dnia 14 października 2005 r., III CK 101/05, z dnia 11 kwietnia 2014 r., I CSK 291/13, niepublikowane).

Ustalenie tej różnicy następuje przy uwzględnieniu tego, że szkodą jest każdy uszczerbek w dobrach prawnie chronionych, z którym ustawa wiąże powstanie odpowiedzialności odszkodowawczej. Może on przybrać postać straty, którą poszkodowany poniósł w wyniku zdarzenia szkodzącego (damnum emergens) oraz utraconych korzyści (lucrum cessans). Strata obejmuje zmianę stanu majątkowego poszkodowanego i może polegać na zmniejszeniu się jego aktywów przez utratę, ubytek lub zniszczenie poszczególnych składników majątku albo ich uszkodzenie lub utratę wartości, a także na zwiększeniu pasywów przez powstanie nowych zobowiązań lub zwiększenie już istniejących. Utrata korzyści polega na niepowiększeniu się majątku poszkodowanego, które nastąpiłoby, gdyby nie zaistniało zdarzenie wyrządzające szkodę (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 października 2014 r., III CSK 238/13, OSNC 2015, Nr 10, poz. 117). Wykazanie zaistnienia szkody w postaci utraconych korzyści powinno nastąpić z tak dużym prawdopodobieństwem, aby w świetle zasad doświadczenia życiowego uzasadniało wniosek, że utrata korzyści rzeczywiście nastąpiła".

Reasumując - działania rządu w dobie pandemii COVID - 19, polegające na wprowadzaniu szeregu restrykcji, w tym zakazu działalności gospodarczej dla wielu przedsiębiorców bez należytej podstawy prawnej, narażają Skarb Państwa na odpowiedzialność odszkodowawczą. Jej podstawa, wyrażona w art. 417 oraz 417 (1) Kodeksu cywilnego, daje osobom prowadzącym działalność gospodarczą możliwość uzyskania należytego wyrównania poniesionych wskutek tego szkód.



Tagi: koronawirus, lockdown, covid-19, zamknięcie firmy, odszkodowanie

Opinie naszych zadowolonych Klientów
    Zostaw swój komentarz
    Adres e-mail nie zostanie opublikowany
Zapytaj prawnika
Umów wizytę
Opinie klientów
Maryna

Komunikacja i współpraca z kancelarią zostawiły bardzo pozytywne emocje. Wszyscy pracownicy bardzo mili i pomocni. Poziom profesjonalności bardzo wysoki . Myślałam, że moja sprawa nie jest do załatwienia, ale SIĘ UDAŁO! Otrzymałam kartę na 3 lata w trzy miesiące. Bardzo się cieszę , że trafiłam na kancelarię LexVin, doświadczonego prawnika Pana Dariusza Kostyry. Jestem bardzo wdzięczna i serdecznie polecam najlepszą kancelarię w Warszawie.

  • right
Mikołaj

Jestem mile zaskoczony jakością, fachowością i krótkim czasem prowadzenia sprawy choć do tej pory współpracowałem z wieloma kancelariami i prawnikami.

  • left
  • right
Andrzej

Szczerze polecam ta kancelarie dobry kontakt, szybka odpowiedz i pełen profesjonalizm. W sądzie poszło tak jak mówił Pan Dariusz. Dziękuje.

  • left
  • right
Piotr

Cieszy mnie niezmiernie, że w tak trudnych czasach wyzysku, manipulacji i cwaniactwa jest tak profesjonalna możliwość obrony. Dziękuję panie Darku !

  • left
  • right
Darek

Jestem bardzo mile zaskoczony profesjonalnością i szybkością odpowiedzi. Poleciłem serwis znajomym, bo warto!

  • left
  • right
Michał

Bardzo fachowa i szybka pomoc, a wszystko w dobrej cenie. Jestem pełen uznania i wdzięczności dla Kancelarii LexVin za profesjonalną realizację usługi.

  • left
  • right
Karolina

Bardzo dziękuję za zajęcie się moją sprawą oraz szybkie wysłanie mi sprzeciwu. Z pewnością polecę Państwa usługi.

  • left
  • right
Joanna

Pomoc prawną otrzymałam błyskawicznie i profesjonalnie.Świetna,merytoryczna i miła obsługa. Serdecznie dziękuję.

  • left
  • right
Aneta

Bardzo dziękuję za profesjonalne i szybkie napisanie sprzeciwu. Polecam pomoc prawną Kancelarii LexVin każdemu, kto szuka profesjonalnej pomocy prawnej.

  • left
  • right
Podobne artykuły
/prawo-lexvin/54063/odszkodowanie-od-panstwa-za-zamkniecie-firmy-w-dobie-COVID-19