Co zrobić, gdy organ administracji nie wydaje decyzji w terminie?

21.12.2020

Jednym z najważniejszych problemów, jakie dotknąć mogą obywatela, występującego w roli petenta organu administracji publicznej, jest nadmiernie rozwlekłe załatwianie wniesionej przez niego sprawy, która przez to ciągnie się niemiłosiernie przez bardzo długi okresu czasu, bądź też w ogóle niepodejmowanie przez organ czynności w celu jej rozpoznania i załatwienia. Co wówczas robić? Czy obywatelowi przysługują w takim wypadku jakiekolwiek prawa, a jeśli tak, to jak z nich skorzystać?

Odpowiedź na tak postawione pytania jest w pełni twierdząca. Uprawnienie obywatela do rozpatrzenia we właściwy sposób, a więc również z zachowaniem wszelkich przepisanych prawem terminów, sprawy wniesionej przez niego przed organ administracji publicznej, jest jedną z najważniejszych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego.

Terminy załatwiania spraw

Normy ogólne

Sprawność działania administracji publicznej ma zasadnicze znaczenie, nie tylko dla podmiotu, który zwrócił się do niej z określonym żądaniem, co dotyczy najczęściej załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, ale także państwa, jako takiego, które np. nie może sobie pozwolić na spowodowanie opóźnienia wpływu należności podatkowych do budżetu. Dlatego właśnie ustawodawca zdecydował się wprowadzić do Kodeksu postępowania administracyjnego rozdział 7, pt. „Załatwianie spraw”, który zawiera regulacje, mające na celu zmuszenie organów administracji publicznej do zachowania odpowiedniej dyscypliny w celu zapewnienia załatwiania przez nie spraw w „rozsądnym” czasie.

Przepisy te, są wypadkową zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności :

1) zasady szybkości (ekonomiki) i prostoty postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 12 kpa, zgodnie z którym - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie,

2) zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, określonej w art. 8 kpa, w myśl którego - organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

3) zasady praworządności, przewidzianej w art. 6 kpa, stanowiącym, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Jeśli chodzi o powyższe zasady, to stanowią one zalecenia o charakterze generalnym i mają zastosowanie do wszystkich spraw rozpatrywanych w trybie postępowania administracyjnego, zaś ich istota sprowadza się nie tylko do wymogu załatwiania poszczególnych kwestii w terminach przepisanych prawem, ale także, oczywiście w miarę możliwości, przed ich upływem.  W szczególności, chodzi o to, by sprawy nie były przetrzymywane bez nadania im biegu oraz aby w toku postępowania nie dochodziło do nadmiernych i nieuzasadnionych zahamowań w ich rozpatrywaniu.

Normy szczególne (art. 35 i nast. Kpa)

W myśl art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a więc, jeśli jest to możliwe, natychmiast, prawie że „od ręki”. Jednocześnie, ustawodawca wskazał, iż niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania.

Tak więc, ustawodawca różnicuje termin załatwienia sprawy w zależności od konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz stopnia jej skomplikowania, nie wskazując jednocześnie, co należy przez to rozumieć. Tym samym, co do zasady, to organ orzekający, w każdym indywidualnym przypadku, będzie rozstrzygał, czy konkretna sprawa pociąga za sobą na tyle duże wątpliwości natury faktycznej i prawnej, że zaliczyć ją trzeba do spraw o znacznym poziomie skomplikowania. Oczywiście, działaniem niedopuszczalnym w takim przypadku, byłoby generalizowanie dokonywane przez organ administracyjny, poprzez przyjęcie, że pewna kategoria spraw ma taką właśnie naturę.

Pamiętać jednak trzeba, że przepisy szczególne (dla danego rodzaju sprawy) mogą określać inne terminy niż wskazane powyżej, a do nich samych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Terminy załatwiania spraw, wskazane powyżej, liczy się - w przypadku postępowania w I instancji - od dnia wszczęcia postępowania, a tym samym, w przypadku złożenia żądania przez stronę - od daty jego doręczenia organowi, zaś w sytuacji działania z urzędu - od daty podjęcia przez organ orzekający pierwszej czynności procesowej w sprawie. W postępowaniu odwoławczym termin jednego miesiąca liczy się od dnia otrzymania odwołania przez organ właściwy do jego rozpoznania.

Ważne jest w powyższym kontekście, iż organ administracji, który nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, nadal pozostaje organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji administracyjnej, co wynika wprost z wyroku NSA z 24 lutego 1987 roku (sygn. akt IV 915/85, OSPiKA 1989, z. 5, poz. 108) i przesądza, że wskazany przez ustawodawcę termin załatwienia sprawy ma charakter de facto jedynie instrukcyjny. Orzecznictwo NSA wskazuje, że niedopełnienie przez organ administracji obowiązków wynikających z art. 35 i 36 k.p.a. nie powoduje wadliwości decyzji administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie (wyrok NSA z 29. 10. 1985 r., sygn. akt III SA 696/85), co w praktyce oznacza, że wszystkie czynności organu pozostającego w zwłoce, nadal są ważne i rodzą skutki prawne, a więc sama decyzja jest skuteczna.

Formy zwłoki

Zwłoka organu administracji publicznej może przybrać postać przewlekłego prowadzenia postępowania bądź też bezczynności.

Przewlekłość

Przewlekłość postępowania administracyjnego, zachodzi wtedy, gdy trwa ono przez dłuższy czas, aniżeli jest to konieczne do jej załatwienia, zaś organ prowadzi swoje działania w sposób nieefektywny, wykonuje czynności zbędne lub pozorne bądź/i powstrzymuje się od podejmowania czynności niezbędnych do właściwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu - przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny (wyrok WSA z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 59/13). Pojęcie „przewlekłość postępowania” obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyroki WSA - w Poznaniu, z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 95/12, w Łodzi, z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 108/12 oraz w Warszawie, z dnia 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 260/12, w Krakowie z 26 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 12/14 http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei WSA w Krakowie, stwierdził, iż o rażącym naruszeniu prawa w zakresie przewlekłości w wydawaniu aktu administracyjnego można mówić wówczas, gdy czas (okres) od daty wniesienia odwołania do daty jego rozpoznania przekroczył rozsądne i dające się usprawiedliwić granice (wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2017 r., III SAB/Kr 66/16).

Wg Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19).

Bezczynność

Zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ w prawnie ustalonym terminie nie wydał decyzji, postanowienia, względnie aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niepodejmowanie przez organ w okresie 10 miesięcy jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy, z przyczyn leżących wyłącznie i bezpośrednio po stronie organu, stanowi bezczynność mającą charakter rażącego naruszenia prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r., I SAB/Wa 50/2012). organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). O bezczynności organu można mówić nie tylko wtedy, gdy w ustalonym prawem terminie organ administracji państwowej nie podjął żadnych czynności, do których był zobowiązany, ale także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go w terminie wydaniem stosownej decyzji. Nie ma przy tym znaczenia, czy zdaniem organu powinna być wydana decyzja administracyjna, czy też organ błędnie sądził, że jej wydanie nie jest konieczne (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1986 r., sygn. akt SAB/Kr 22/86). Zdaniem NSA „bezczynność ma miejsce także wówczas, gdy organ administracji zawiesił postępowanie administracyjne mimo braku przesłanek określonych w art. 97 § 1 k.p.a. i w celu uchylenia się od wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1986 r., sygn. akt 12/86, ONSA 1986 nr 2, poz. 52). Organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19).

Obowiązki organu pozostającego w zwłoce

Kodeks postępowania administracyjnego, w art. 36, nakłada na organ administracji obowiązek zawiadomienia stron, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z jednoczesnym podaniem przyczyn dopuszczenia się zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu jej rozpatrzenia i  pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia, przy czym dotyczy to także sytuacji, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy została wywołana z przyczyn niezależnych od organu.

Przekazywana obywatelowi przez organ, informacja w powyższym zakresie, ma dla niego bardzo istotne znaczenie, jako strony postępowania administracyjnego, albowiem, umożliwia spokojne zaplanowanie swoich dalszych działań, jak również uruchomienie przewidzianych prawem środków przeciwko pozbawionemu uzasadnienia niezałatwieniu sprawy w terminie (wniesienie ponaglenia).

Obowiązek zawiadamiania strony, powstaje w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, a więc niezależnie od tego, czy powody takiego stanu rzeczy zaistniały z przyczyn zawinionych przez organ prowadzący sprawę, przez stronę postępowania, czy też przez inny organ (działający np. w ramach pomocy prawnej).

Uprawnienia strony postępowania administracyjnego

Stronie postępowania administracyjnego przysługuje prawo do wniesienia ponaglenia oraz skargi do sądu administracyjnego. 

Ponaglenie

W myśl art. 37 kpa - stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), bądź postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ustawodawca więc, zdecydował, że obydwie te kategorie stanowią odrębne, całkowicie rozłączne podstawy do wniesienia tego środka prawnego.

Ponieważ ponaglenie, z punktu widzenia prawnego, ma charakter podania, stosuje się do niego zapisy art. 63 i nast. kpa. To oznacza, iż może ono być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej.

Ponaglenie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i sformułowane żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, w szczególności zawierać uzasadnienie, w którym powinna zostać szczegółowo opisana sytuacja wnoszącego na aktualnym etapie postępowania administracyjnego oraz wskazanie z jakich powodów wg jego oceny zachodzi niezgodny z prawem stan bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. ponaglenie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Jeżeli ponaglenie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, w tym uzasadnienia, organ wezwie wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje jego pozostawienie bez rozpoznania.

Rzeczą bardzo istotną jest, iż wniesienie ponaglenia nie jest ograniczone żadnym terminem przewidzianym prawem, jednakże musi ono zostać złożone w trakcie trwania postępowania administracyjnego, a więc jeszcze przed wydaniem przez organ decyzji administracyjnej. W sprawie tej, w sposób jednoznaczny wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że „ponaglenie przysługuje stronie w przypadkach naruszania przez organ administracji zasady wnikliwego i szybkiego, a gdy pozwala na to charakter sprawy, niezwłocznego załatwiania sprawy (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.). Strona, której sprawa nie została załatwiona w terminie lub której sprawa prowadzona jest przewlekle, może podjąć kroki w kierunku zmobilizowania organu, poprzez skorzystanie z prawa do złożenia ponaglenia, przy czym, co należy podkreślić, prawo to realizowane jest w toku obciążonego wskazaną wyżej wadą postępowania” (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19).

Ponaglenie wnosi się co do zasady do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, od czego jedynym wyjątkiem jest sytuacja, w której organu wyższego stopnia nie ma, jako takiego, jak to jest w przypadku ministrów czy samorządowych kolegiów odwoławczych. W takim wypadku, ponaglenie wnosi się bezpośrednio do do organu prowadzącego dane postępowanie administracyjne.

Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania, przy czym zobowiązany jest do uczynienia tego wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy, które mogą zostać sporządzone również w formie dokumentu elektronicznego, jak również ustosunkować się do niego.

Ponaglenie rozpatrywane jest przez właściwy organ, w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania, poprzez wydanie postanowienia, w którym wskazane musi być, czy doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku stwierdzenia przez organ bezczynności lub przewlekłości, zobowiązuje on organ bezpośrednio rozpatrujący sprawę do jej załatwienia, wyznaczając jednocześnie w tym celu odpowiedni termin, jeżeli postępowanie jest jeszcze niezakończone oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych stwierdzonych uchybień, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego w przyszłości.

Poza tym, organ rozpatrujący ponaglenie, może z urzędu zmienić swoje postanowienie, wyznaczając dłuższy termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu. Jeśli organ rozpatruje ponaglenie we własnym zakresie, z powodu nie istnienia organu wyższego stopnia, w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych takiemu stanowi rzeczy, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających takiej sytuacji w przyszłości.

Istotne jest, iż w myśl art. 38 kpa, stwierdzenie, wskutek pozytywnego rozpatrzenia ponaglenia, bezczynności lub przewlekłości organu, powoduje, że pracownik, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do jej rozstrzygnięcia, podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej, na podstawie przepisów kodeksu pracy oraz pragmatyk służbowych, jak również odpowiedzialności majątkowej, przewidzianej w ustawie z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1169).

Skarga do sądu administracyjnego

Jeżeli pomimo złożenia ponaglenia, organ administracji nadal pozostaje w zwłoce, strona uprawniona jest do wniesienia skargi do właściwego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325). Zgodnie z jej art. 3 § 2 pkt 8, w zw. z pkt 1–4 oraz 9, przez bezczynność organu należy rozumieć nie tylko niewydanie w terminie decyzji administracyjnej, lecz także niewydanie określonych kategorii postanowień w postępowaniu administracyjnym oraz postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, a ponadto zaniechanie dokonania innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Wniesienie skargi do sądu administracyjnego, dopuszczalne jest tylko i wyłącznie wtedy, gdy zostały wyczerpane środki zaskarżenia, przysługujące stronie w postępowaniu przed organem właściwym w danej sprawie. Tym samym z tego środka zaskarżania można skorzystać dopiero po uprzednim wniesieniu ponaglenia, przy czym, zgodnie z art. 53 § 2b ustawy,  można to uczynić w każdym czasie. W myśl orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego „Zgodnie z treścią art. 53 § 2b ustawy  – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać wniesiona po wniesieniu ponaglenia, przy czym obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia ani dochowania terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego postanowienia albo terminu wskazanego przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskazanego w zawiadomieniu o niemożliwości dotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy.” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1660/18).

Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej przedmiotem, zaś jego obowiązkiem jest przekazanie skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednakże, organ, którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania, stwierdzając jednocześnie, czy bezczynność miała miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy, określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego (art. 57 § 1 ustawy).

Zgodnie z art. 149 ustawy - w razie uwzględnienia przez sąd administracyjny wniesionej skargi, za zasadną, zobowiązuje on organ administracji do wydania decyzji w określonym terminie bądź stwierdza, że dopuścił się on bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, z jednoczesnym wskazaniem, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd może również z urzędu lub na wniosek strony postępowania sądowo - administracyjnego orzec o wymierzeniu organowi grzywny.

Opinie naszych zadowolonych Klientów

Zostaw swój komentarz
Imię: Email: Treść: Adres e-mail nie zostanie opublikowany